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在清代，的财政收支是以银为标准，往往大笔交易用银，小笔交易用钱。由于清对于金银的铸造采用放任政策，没有统一标准，所以各地所铸造银锭的成色和器形都不一样，种类繁杂，换算不便，而且它们各自的适用范围都不大，因而给相互流通造成了很大的障碍，同时也使清代的制度陷入混乱局面。

与此同时，具有统一价格标准的外国银元进入中国市场，给清代带来了极大的冲击。外国银元外形一致，价格标准，使用方便，一进入中国市场就广受欢迎，虽然清一再禁止外国银元的流通，却遏制不了外国银元流通越来越广的趋势。清见无法阻止外国银元的流通，不得不做出让步，于道光十六年(1836年)在法律上正式承认了外国银元的流通。

张之洞率先自制银元

然而，即使这样，也不能改变晚清钱币金融制度的混乱局面。许多有识之士呼吁中国实行币制改革，将难以适应经济发展的银两制改为银元制。两广总督张之洞率先做出自铸造银元的尝试，他在广州设置广东钱局，于清光绪十五年(1889年)开制库平七钱三分的银元样币。正面为“光绪元宝”，背面为蟠龙图纹，故俗称“龙洋”。面值分为五等。光绪十六年(1890年)，张之洞又将银元重量改为库平七钱二分，此后，库平七钱二分成为一元银元的重量标准，面值也分五等，辅币重量分别为：三钱六分、一钱四分四厘、七分二厘、三分六厘。

张之洞改任湖广总督后，于光绪二十年(1894年)又在武汉开制湖北“龙洋”。

此后，各省纷纷仿效张之洞的创举自铸造银元，先后有江南、北洋、浙江、安徽、奉天、吉林、湖南、福建、四川、云南等省开设钱局制造“龙洋”。光绪二十二年(1896年)，北洋机器局先将银元面值改为元、角、主币为壹元，辅币为五角、二角、一角、半角。主币称“银元”、“龙洋”，辅币称“银角”、“银毫”、“小洋”。

光绪二十九年(1903年)，清在天津筹建制造银钱总厂，并试制样币户部光绪元宝一套，面值分为一两、五钱、二钱、一钱、五分五等。光绪三十年(1904年)，湖北也打造了湖北省造大清银币样币(重库平一两)，并有少量进入市场。1905年，银钱总厂建成，改名为天津造币总厂。翌年，天津造币总厂又试制户部丙午中字大清银币一套，面值为一两、五钱、二钱、一钱四等。1907年，又制丁未大清银币一套，面值改为一元、五角、二角、一角，但上述样币均未正式发行。至清光绪三十四年(1908年)，天津造币总厂才正式发行光绪元宝一套，币面计重为库平七钱二分、一钱四分四厘、七分二厘三等。由此可见清虽然想发行银元，但对如何制定银元面值标准仍犹豫不决。